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瞭望:攻下“财政事权”硬骨头

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瞭望:攻下“财政事权”硬骨头

发布日期:2016-09-27 作者: 点击:

8月24日,《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(以下简称《意见》)公开发布。

作为新一轮财税改革三大“重头戏”——“改进预算管理制度、深化税收制度改革和建立事权和支出责任相适应的制度”的最后一项改革“施工图”,它的出台意味着财税体制改革到了全面攻坚的对表时刻。

看完《意见》,远在山西省吕梁市的一位财税干部接过《瞭望》新闻周刊记者的电话,给出了八个字的评价,“难度很大,值得期待。”在他眼中,当前财税体制改革的难点,在于财权和事权的划分,只有搞清楚了“中央拿走什么,地方留下什么”,才好实施,否则其他改革都没法动。

长期以来,“上下不清,左右不明”、“你中有我,我中有你”,形象地刻画出了我国政府事权与支出责任不清晰、不规范、不合理的难题。

辽宁省财科所所长王振宇为本刊记者举例说,2015年中央财政一般预算收入占全国比重为45.5%,而支出占比为14.5%(不含转移支付),存在着“大马拉小车”现象。相对中央事权不足,对地方财政而言,则是事权过度,“小马拉大车”,市县乡三级基层财政占全国公共财政支出比重超过70%。

“政府间事权与支出责任划分上的越位、缺位,降低了分税制财政管理体制功效。”王振宇认为,正是因为上一轮改革没有进入到难度最大的事权划分“深水区”,1994年的分税制改革至今仍是“半拉子工程”,被称为“一盘没有下完的棋”。

“财政事权改革难度非常大,可以说比任何一项改革都难。”中国财政科学研究院院长刘尚希向本刊记者坦言,原因就在于,财政事权和支出责任划分直接关系中央各个职能部门的核心权力和利益,“表面看,是中央与地方纵向的财政事权与支出责任划分;实质看,着力点指向横向的中央部门的权力调整。”

“如果说1994年分税制改革‘上半场’初步打破了地方政府‘块块’层面的‘诸侯经济’,那么新一轮财税改革开启的‘下半场’要动刀的就是中央部门‘条条’层面的‘王爷经济’。”也因此,王振宇感叹:“财政事权改革是最难啃的一块硬骨头。”

不堪重负的“小马拉大车”

位于吕梁山西麓、黄河东岸的柳林县,地处秦晋通道,扼山西之西大门。全境1288平方公里,其中800平方公里埋藏着丰富的煤炭资源,探明储量54亿吨,远景储量100多亿吨,被誉为“国宝”的4号优质主焦煤占60%以上,为全国三大优质主焦煤生产基地之一。

《瞭望》新闻周刊记者在此调研了解到,这个2012年山西县域经济竞争力排位第一的财政强县,2006~2010年间,一度创造了财政收入每年新增10个亿的惊人表现,仅用4年就从11亿元增长到51.8亿元。2012年达到了86亿元的历史高峰。即使如此,该县财政收入面对的却是“发展越快、上缴越多”的尴尬。

柳林县财政局干部给本刊记者两组数据:一是县级一般预算收入占财政总收入的比重,从1994年实行分税制时的66.6%,下滑到2004年的23.36%,十年间下滑了43.24个百分点,2005年降至最低点21.32%。直到2012年,才反弹到25%。

二是1971~2012年的41年间,柳林县财政总收入累计完成340.25亿元,上缴中央收入200.68亿元,上缴省级32.3亿元,上缴市级16.36亿元,县级收入完成90.88亿元。留县收入仅占总收入的26.71%,73.29%的收入全部上缴上级财政部门。

据其介绍,目前,仅人员工资、维持机关运转、社会保障等各方面配套的刚性支出,就超过全县总财力的70%,许多涉及民生的重点工程,不是“拆东墙补西墙”,就是无钱开工。近年来煤炭市场不景气,柳林县财政收入断崖式下滑至2015年的33亿元。

而柳林县所属的吕梁市,属全国集中连片贫困地区,13个县(市、区)中有6个国定贫困县、3个省定贫困县和1个插花贫困县。2006~2010年以来,除去上级补贴,吕梁市累计净上缴376亿多元,2012年净上缴100多亿元,形成贫困地区“向上输血”的现象。

采访中,同样的故事也发生在全国财税实力最强大的广东省。广东省财政厅干部以2014年财政统计数据为本刊记者介绍说,广东省67个县(市,含撤县设区)一般公共预算支出合计1941.98亿元。但县(市)履行支出责任的财力来源大部分来自于上级补助,省财政下达县(市)税收返还和转移支付合计1321.83亿元,占其一般公共预算支出的比重达68.07%。

这意味着,广东省的县(市)政府支出中,上级政府补助占比接近7成。事实上,为广东作贡献的纯上缴市只有广州、深圳、东莞、佛山、中山、珠海,其他市县都需要省财政转移支付。广东基层财政这种令人吃惊的的窘迫,进一步说明基层财力已到了难以为继的地步。

“财力层层向上集中,按理也应将职能和支出责任上收。但职能和支出责任却不断下放。”这位广东财税干部进一步介绍说,目前,基层财税收入大幅下降,县乡政府仍然需要承担日益繁重的义务教育、公共卫生、基础设施、社会治安、环境保护、义务教育、行政管理以及支持地方经济发展等诸多责任,许多还是主要责任和“无限”责任。

“下放的职能和责任通常是刚性强、支出大、管理严、责任重,比如中央和省两级政府不断推出的惠民政策、环境治理、产业转型,各项政策性配套资金等支出的压力随之增长,对并不宽裕的基层财政来说无异于雪上加霜。”在他看来,这些年来,“小马拉大车”让基层财政“压力山大”。

事权划分改革“拖后腿”

“这个局面的根子还是在分税制改革的不彻底。”中央财经大学税务学院副院长樊勇向《瞭望》新闻周刊记者介绍说,1994年的分税制改革,面对收入划分、事权划分两项重大改革,挑选了相对容易的收入改革,对政府间财政收入进行了划分。

改革效果立竿见影,“两个比重”翻番的改革目标迅速实现。一是财收占GDP的比重从1994年的10.8%提高到了2015年的22.5%,二是中央财政占比从改革前1993年的22.0%提高到1994年的55.7%,此后略有下降,2015年仍保持在45.5%。

相比较,改革并未触动难度大的、决定政府间财政关系的事权划分。特别是涉及全局性资源配置的支出责任,1994年分税制改革后,被大量划分给省及省以下政府。而对于中央与地方事权划分的进一步改革,当时承诺在分税制实施后再来处理。

这项改革遗留至今,结果就是,中央财政收入大幅提高,而事权划分不清造成财政支出持续不明晰而低效。

在解读十八届四中全会《决定》提出的“推进各级政府事权规范化、法律化”的要求时,财政部部长楼继伟曾指出事权改革滞后的“五个痛点”:

一是事权划分缺乏法律规范。我国宪法仅有原则性规定,但实践中多以文件形式处理政府间关系,缺乏必要的法律权威和约束力,容易导致事权频繁上收下放,一些领域事权安排存在一定的偶然性和随意性,增加了各级政府间博弈机会与谈判成本,制度的可预期性、稳定性不足。

二是诸多事权划分不清晰。除对外事务、国防建设属于中央事权外,各级政府的职责并无明显区别。地方政府拥有的事权,几乎全是中央政府事权的延伸或细化,“上下一般粗”。中央和地方职责同构严重,多级政府共同管理的事项过多,容易导致“几个和尚抬水吃”。

三是部分事权划分不合理。一方面,应该由中央负责的国家安全、边防公路、国际界河维护、跨流域大江大河治理、跨地区污染防治、海域和海洋使用管理、食品药品安全以及跨区域司法管理等事关国家利益和要素自由流动的事务,中央没有完整统起来,地方承担了应由中央负责的事务,造成权责脱节、地方动力不足。

另一方面,学前教育、农村改水改厕、村容村貌等适宜地方管理的事务没有完全放下去,上级政府介入过多,不利于地方因地制宜发挥主动性。

四是一些事权执行不规范。如经济总量平衡、全国市场统一等宏观调控权集中在中央,但实践中,部分地方政府变通落实中央政策的情况屡见不鲜,影响了宏观调控效果;又如,按照税收法定、税制统一原则,除个别中央授权事项外,税收立法权、税政管理权集中在中央。但一些地方在未取得授权情况下,越权制定减免税政策,或通过财政返还等方式变相实行税收优惠,制造税收“洼地”,干扰地区间要素自由流动和资源有效配置,不利于维护全国统一市场。

五是中央事权不足。从中央支出占比看,2013年我国公共财政预算中央本级支出只占全国财政支出的14.6%,如果再加上基金预算,中央本级支出占比更低。

从中央支出占比和中央公务员占比都明显偏小的事实看,中央政府事权明显弱化。事权履行的过度下沉,制约市场统一、司法公正和基本公共服务均等化,与推进国家治理体系和治理能力现代化的要求存在差距。

“上面点菜、下面买单”

事权改革滞后反映在现实的财政关系上,就是“上面点菜、下面买单”。

王振宇认为,这一现象在2000年以后尤为突出。如义务教育、社会保障、三农问题、生态环境等新增事权的制度设计,大都采取自上而下的命令形式,并以“上级决策、下级执行,经费分区域分级分比例负担”的原则维系。基层将这样的政府间事权和支出责任关系,称为“上面点菜、下面买单”。

“表面上,可以较好地实现改革目标,但不加区别的事权划分,背离了分税制的初衷。”在他眼中,这是中央部门“条条”干预地方政府“块块”的新表现,很难充分体现千差万别的公共产品需求,与现代公共财政体制有距离。

接受《瞭望》新闻周刊记者采访中,国务院发展研究中心发展部研究员宣晓伟进一步分析说,这是“分灶吃饭”体制下“谁家孩子谁家抱”和“地方政府负总责”(地方政府负责管理本行政辖区内的一切事务)思路的延续,带来了一系列的问题。

首先,基本公共服务碎片化和不同地区差距扩大。社保、医疗、教育等领域的一部分公共服务属于基本公共服务,有很强的外溢效应,典型的如基础教育等,不能完全由地方政府负责,但现行体制下各地公共服务统筹层次低、公共服务水平与本地经济发展状况紧密相关,尽管有中央的转移支付,也难以有效消除各地基本公共服务水平的过大差距。

其次,各类资源要素难以充分自由流动,地方保护主义较为严重。“谁家孩子谁家抱”的制度安排催生出各地类似发达地区“只愿人来打工、不愿人来落户”的心态和行为。各地激烈竞争,阻碍着各类资源要素自由流动,不同程度地导致了以邻为壑、重复建设、恶性竞争等地方保护主义行为。

再次,土地财政日渐兴起、房地产泡沫愈演愈烈。越到基层政府,其可支配财力越小、支出责任越大。卖地成为地方政府收入的重要来源,“土地财政”日益成为支撑许多地方政府运转的重要来源,在此条件下越来越高的房价也成为了维持土地财政的必然结果。

宣晓伟分析,当前中国经济社会发展暴露出的一些重大问题:公共服务、户籍改革、地区差距、地方保护、土地财政、房产泡沫、环境保护等等,虽然各有各的表现、各有各的原因,但深究下去,或多或少与事权和支出责任改革的滞后密切相关。

“一级政府的能力是有边界的。就像一个人,只能挑一百斤,非要他挑二百斤,结果就是‘撂挑子’、地方治理失灵。”刘尚希深有感触地向本刊记者解释说。

收入分权不是“万能钥匙”

在基层采访中,针对政府间财政关系困境,无论是东部沿海还是中西部地区,无论是省市还是县乡,地方财政部门干部给出的个人意见,大部分都提出了分权的期待,“加大地方税收自主权或重新调整中央和地方财权、财力。”而这个意见,在财税研究领域,也有较大比重的拥护者。

宣晓伟告诉《瞭望》新闻周刊记者,中国是一个大国,如何处理中央与地方的关系,一直是事关国家长治久安、兴衰成败的一个根本问题。在中国数千年的传统历史中,“中央集权不足而产生地方分裂,带来国家动荡”或“中央集权过度使得地方僵化,有损于国家实力”的现象屡见不鲜。

但对一个大一统的国家,杀伤力最强大的则是仓促而简单的财政分权。

历史上,唐、清后半期,为应对社会动乱而下放财政过度,致使地方尾大不掉,均削弱了中央权威,加速了王朝衰败。

20世纪80年代,为调动地方积极性,我国实行财政包干体制,对地方放权。地方财政收入迅速增长,地方经济快速发展,但相伴的是国家财政整体上呈现“弱干强枝”局面:1978年全国财政收入占GDP比重为31.1%,1993年下降到12.3%;中央财收占全国财收比重由1979年的46.8%下降到1993年的22.0%。最困难时,中央财政需要向地方财政“借钱”支出,财政部向人民银行“贷款”开支。

面对历史经验和共和国亲历,一位财政部官员向本刊记者表示,从我国财政史看,财政分权“上山容易、下山难”,财政分权后再想集权困难重重。

即使横向比较,西方发达国家财政日益趋向的主流,不是分权而是集权。据IMF统计数据显示,2007年,全球大部分国家、特别是单一制国家的中央财收比重保持在60%以上,即使联邦制的美国、澳大利亚和德国,这一比重也依次为56.7%、73.9%和65.3%。

“更何况,财力的适度集中,是中央政府实施宏观调控的基础。”这位财政部官员给出的现实是,我国财政收入分布很不均衡,东部地区人口占全国3成,一般预算收入占比近6成;中西部地区人口近7成,一般预算收入仅占4成。

“在东西差距、南北差距较突出的现实国情下,在全面小康及脱贫攻坚的战略重任下,中央如果不适度集中收入并通过转移支付等支持落后地区发展,地区间财力差距会更大,公共服务均等化、地区间协调发展、社会和谐等就无从谈起。”

他特别指出,若按照2015年我国中央财收比重45.5%计算,至今距离1994年分税制改革设定的60%的目标,还有近15个百分点的差距。

因此,财政分权并非解决财政体制问题的“万能钥匙”。

在宣晓伟看来,一个现代化国家的中央与地方财政关系,应该具有三个基本特征:一是中央强大而稳定;二是地方自由有活力;三是规范化的协调机制。

以此来权衡当前我国财税体制改革的重心,主要矛盾显然不尽在财政分权,而是事权划分不合理,改革核心在于财力与事权相匹配,建立符合现代财政治理理念的“谁点菜、谁买单”机制。

“事权改革”怎么破

过去22年来,事权划分改革的目标和内容,经历了多轮复杂的演变或者说反复调整聚焦的过程。

王振宇介绍说,1994年实行分税制时,按照“事权与财权相统一的原则”来设计。而在实践运行中,面对不断出现的基层财政困难,2007年中共十七大报告中将其改为“财力与事权相匹配原则”。2012年,预算法修正案又将其改为“财力保障与支出责任相匹配原则”。

直到十八届三中全会《决定》,第一次提出了“建立事权与支出责任相适应的制度”,并强调“保持现有中央与地方财力格局总体稳定,结合税制改革,考虑税种属性,进一步理顺中央与地方收入划分。”专家普遍认为,事权与支出责任相匹配,使得我国事权划分改革,走上了正确方向。

现阶段,我国地方人大对征税权、发债权和收费权的约束监督不到位,“盲目下放,很可能造成财权行使失控,甚至可能导致债务泛滥,最终殃及中央财政,造成财政系统性风险。”

“此次《意见》提出财政事权,是一个新概念,也是改革目标和突破口的进一步聚焦。”刘尚希为《瞭望》新闻周刊记者分析说,这是从改革的可操作性角度考虑,“事权是大概念,包括经济、政治、立法、司法等等方面,涵盖国家治理结构的全部内容,范围很大,一下子全部改,不现实。”因此,这次切入点专指财政事权,即指导意见中所讲,“一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责”。

以此为依据,《意见》具体将中央与地方财政事权划分如下:

一是逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务,确定或上划为中央的财政事权。

二是逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务,确定为地方的财政事权。

三是逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省(区、市)重大基础设施项目建设和环境保护与治理等,体现中央战略意图、跨省(区、市)且具有地域管理信息优势的基本公共服务,确定为中央与地方共同财政事权,并明确各承担主体的职责。

攻坚中央事权“堡垒”

“事权不是抽象的,都是具体的,而且都涉及到大量的钱。比如,教育、医疗卫生、环保、农业、新兴产业、转型升级等等,都与一个个职能部门相关联。”刘尚希为《瞭望》新闻周刊记者解读说,正因此,《意见》在“推进中央与地方财政事权划分”一项中,第一条就提出“适度加强中央的财政事权”、“强化中央的财政事权履行责任”。

“这说明当前事权改革的关键性矛盾,主要集中在中央部门事权。”他告诉本刊记者,“《意见》提到要加强中央事权,意思就是加强中央各个部门的事权,意味着许多职能部门不能再只是发发文件,让地方去执行,而是应由中央部门来做的事情要亲自去做,即履行事权,而不只是发号施令。”也就是按照这份指导意见提出的“谁的财政事权、谁承担支出责任”的原则,真正“做到支出责任与财政事权相适应”。

刘尚希举例说,“为什么专项转移支付这么多?而且在清理过程中遇到这么大阻力?实际上,基本都是各个中央部门发文件让地方去做的事,通过专项转移支付交给了地方。”关键是,这些钱大多不够地方政府履行这些事权,但因为是打着中央旗号的“条条”的决策,地方只能搜罗配套资金硬着头皮上。

“一个部门这么做,地方或许还能勉强应对,各个部门都这么做,一层一层加码,地方就吃不消了。”刘尚希在基层大量调研了解到,各个部门都这么做,整合起来一算账,可能远远超出地方政府当年的新增财力,就算加上中央的转移支付,可能也不够。

“在运作方式上,中央各个部门多年来已经形成牢固的‘点菜’习惯,‘点菜’思维非常发达,缺少‘买单’思维。”他介绍说,各个部门“点菜”的时候,没有和财政部门通气,能够下移的财力有多少,“点菜”整合起来需要地方新增多少财力才能买得起单,信息严重不对称。各个部门只是快马加鞭“点菜”,似乎只要发文件,地方都能执行,“县一级政府已经被异化为责任无限的兜底者了。”

“结果就是,整体看,国家的财政事权过度下沉,既超出了地方的办事能力,也超出了地方的财政能力,成为当前基层治理失灵的主要原因之一。”在他看来,对此最高决策层已经看到了,所以这次改革特别强调要加强中央的事权,该中央政府各个部门干的事,就要自己做,不能再满足于发号施令。

比如,《意见》严格指出,“属于中央的财政事权,应当由中央财政安排经费,中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。中央的财政事权如委托地方行使,要通过中央专项转移支付安排相应经费。”

按照十八届三中全会《决定》的战略部署,国家治理体系和治理能力现代化,需要新的国家治理结构来匹配。因此,刘尚希强调,在整体设计中,对各级政府能干什么、不能干什么,要有清醒认识,“不是说上面决策了,下面就可以去干,首先要考虑它能不能干,有没有这个能力,包括财政能力、履行能力。现在这个改革方案,就是要纠偏这个问题。”

他从国家治理现代化的高度解释说,改革提出加强中央事权,实际上是加强中央事权的履行,不是说加强中央事权的决策。也就是说,该让地方决策的就要下放,不要事无巨细都抓到中央政府的各个部门手里头,管得太细、太多、过于微观化,不符合国家治理的现代化理念。从这一点看,中央各部门还需要进一步向地方分权。

眼下,随着行政体制改革的简政放权,决策权在不断下放。从国家治理结构重塑的角度看,许多接近决策层面的财政政策研究人士认为,中央事权在决策权方面还要进一步地分权,而在事权的履行方面要进一步地集权。而且,要尽可能以法律的形式确定下来,不能再继续随意地、随机地往底下推。

目前,财政事权划分改革的思路已经明确,但“施工图”、“路线图”、“时间表”都还需要具体化,落实、落细、落小。刘尚希认为,这种情况下改革要落地,只是财政部门推,是推不动的,关键是要推动各个中央部门形成共识和自我改革的决心。

另外一个担心就是,中央部门的事权改革不能再沦落成“部门改革”——“部门自己改自己,怎么有利怎么改。”他强调,涉及到国家治理的核心问题,一定要有权威而独立的机构来制定具体方案和监督实施,“必须要有各个部门关于这项改革的任务清单,要明确各部门具体要做什么,还要有时间表,这样改革才有可能真正落地。”

现在,这场改革时间极为紧迫,无论是距离“形成中央与地方财政事权和支出责任划分的清晰框架”这一财政事权划分的改革目标,还是距离“2020年基本建立现代财政制度”的新一轮财税改革总目标,仅剩下四年零一个季度的时间了。


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